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            國有建設用地供應用地分類和規劃條件研究

            來源: 日期:2021-09-27 08:59:01
            北京中地華夏土地房地產評估有限公司 李 劍 段景仁 
                    摘 要 在機構改革后新的土地管理體制下,為減少國有建設用地供應中的制度性障礙,提高供地效率,按照國土空間規劃的編制要求,系統梳理現有不同部門滿足不同管理需求的土地分類標準在分類體系、地類內涵、適用范圍等方面的特點,對比分析不同標準之間地類內涵和統計口徑之間的差異,通過梳理現有分類標準在支撐國有建設用地供應和開發利用方面存在的問題和解決辦法,以北京市為例,結合治理體系現代化對于建設用地供應制度的新要求,提出未來能夠有效支撐國有建設用地供應和開發利用的土地分類體系的治理路徑和建議。
                    一、研究背景與目的
                    用地分類標準是國有建設用地供應的基礎,我國由于歷史原因按照各規劃主管部門的職能分工和管理需求分別施行各自的用地分類標準,國土、林業、農業、建設、水利、交通等部門和機構先后制定了各自不同的土地調查、統計分類體系,并在各自部門規劃體系下進行推廣實行,不便于統一管理。其中,涉及國有建設用地供應的包括原國土資源部制定的《土地利用現狀分類》,以及住建部制定的《城市用地分類與規劃建設用地標準》。目前,這兩個用地標準在用地分類體系,地類內涵界定、統計口徑等方面都存在較大差距,長期以來一直影響著地方供地單位、用地單位的實際工作,在實踐中面臨著諸多需要統一協調的問題,增加了供地成本。在機構改革后新的土地管理體制下,為減少國有建設用地供應中的制度性障礙,提高供地效率,迫切需要調查和研究國有建設用地供應中不同用地分類標準的協調,以及未來的“多標合一”的問題。
                    為貫徹落實《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》等精神,本研究在落實新《土地管理法》國土空間用途管制和有償使用制度下,按照國土空間規劃的編制要求,系統梳理現有不同部門滿足不同管理需求的土地分類標準在分類體系、地類內涵、適用范圍等方面的特點,對比分析不同標準之間地類內涵和統計口徑之間的差異,通過梳理現有分類標準在支撐國有建設用地供應和開發利用方面存在的問題和解決辦法,以北京市為例,結合治理體系現代化對于建設用地供應制度的新要求,提出未來能夠有效支撐國有建設用地供應和開發利用的土地分類體系的治理路徑和建議。
                    二、用地分類標準現狀
                    (一)城鄉規劃用地分類
                    1. 城市用地分類與規劃建設用地標準(GB 50137-2011)
            該標準將地類分為城鄉用地分類、城市建設用地兩大部分,采用大類、中類和小類3級分類體系,按照土地使用的主要性質進行劃分和歸類。
                    2.鎮規劃標準(GB 50188-2007)
            標準將鎮用地按土地使用的主要性質劃分為9大類、30小類,具體包括:居住用地、公共設施用地、生產設施用地、倉儲用地、對外交通用地、道路廣場用地、工程設施用地、綠地、水域和其他用地。
                    3.北京市城鄉規劃用地分類標準(DB11/996-2013)
            該標準為北京市地方標準,為規范北京市城鄉規劃土地使用,以國家標準《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GB 50137-2011)為基礎,經深入調查研究、總結實踐經驗、廣泛征求意見的基礎上制定的標準。該標準按照城鄉統籌的原則,涵蓋了北京市城鄉各類用地,適用于北京市市域范圍內各類城鄉規劃的制定和管理工作。
                    (二)土地利用現狀分類
                    土地利用現狀分類采用兩層分類體系,共分12個一級類、73個二級類;其中涉及國有建設用地的主要地類包括:商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地、其他土地。
                    (三)其他用地分類標準
                    《城市地下空間規劃標準》(GB/T51358-2019)由住建部主編,于2019年10月1日正式實施。標準將城市地下空間劃分為禁建區、限建區和適建區,分別提出不同的管制要求。
                    (四)規劃分類與現狀分類的對比
                    1. 分類目標
                    城鄉規劃用地分類是管理導向的分類,主要服務于各級城鄉規劃編制與城鄉建設的管理;而土地利用現狀分類是事實導向的分類,主要目的為客觀反映土地利用狀況,又是土地審批、登記等管理工作的基礎。兩者屬于自然資源管理中的不同過程,由于目標導向不同,分類層級與重點亦有不同。
                    2.分類層級
                   各類分類均反映了各自的分類特點,在第一層級均較好地滿足了各自分類的目標,但不同分類在不同層級的粗細程度存在一定差異。
                    3.分類重點
                    《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GB 50137-2011)主要內容集中在對城市建設用地的分類闡述上,體現城鄉統籌的原則,實現城鄉規劃在整體空間上的全面覆蓋。標準將地類劃分為“城鄉用地分類”和“城市建設用地分類”,包括對鎮、鄉、村莊及其它用地的概括性規定,更加全面的覆蓋整體城鄉用地范圍,適用于城市、縣人民政府所在地鎮及其它具備條件的鎮。
                    北京市《城鄉規劃用地分類標準》(DB11/996-2013)用地分類覆蓋包括建設用地和非建設用地在內的全域用地,更為側重和擅長建設用地的規劃與管理,用地分類中建設用地的分類深度、細度較非建設用地更具優勢。該標準適用于北京市市域范圍內各類城鄉規劃編制和管理工作,為規劃用地分類頂層唯一標準。
                    《土地利用現狀分類》(GB/T 21010-2017)為城鄉全覆蓋的統一分類標準,對農業、城鄉和生態(未利用地)的地類劃分口徑相對一致。
                    三、國有建設用地規劃出讓登記各環節中地類信息設定及其與現有分類的銜接
                    (一)土地供應計劃中的地類信息與銜接
                    土地供應計劃分類根據《〈國有建設用地供應計劃編制規范〉(試行)的通知》(國土資發〔2010〕117號),采用《土地利用現狀分類》(GB/T21010-2007)中的7類。這一分類標準主要以建設用地指標總量控制為目標。
                    (二)規劃設計中的地類信息及其銜接 
                    規劃設計條件是貫穿規劃實施管理全過程的重要線索,是對建設用地以及建設行為有效實施控制引導的核心手段!冻鞘袊型恋厥褂脵喑鲎屴D讓規劃管理辦法》第五條規定:“出讓城市國有土地使用權,出讓前應當制定控制性詳細規劃。出讓的地塊,必須具有城市規劃行政主管部門提出的規劃設計條件及附圖”;第六條:“規劃設計條件應當包括:地塊面積,土地使用性質,容積率,建筑密度,建筑高度,停車泊位,主要出入口,綠地比例,須配置的公共設施、工程設施,建筑界線,開發期限以及其他要求。 
                    (三)規劃許可中的地類信息及其銜接 
                    《城鄉規劃法》第三十八條規定:“在城市、鎮規劃區內以出讓方式提供國有土地使用權的,在國有土地使用權出讓前,城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門應當依據控制性詳細規劃,提出出讓地塊的位置、使用性質、開發強度等規劃條件,作為國有土地使用權出讓合同的組成部分。未確定規劃條件的地塊,不得出讓國有土地使用權。以出讓方式取得國有土地使用權的建設項目,建設單位在取得建設項目的批準、核準、備案文件和簽訂國有土地使用權出讓合同后,向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門領取建設用地規劃許可證。” 
                    (四)土地出讓中的地類信息設定及其銜接
                    根據《城鄉規劃法》的要求,在申請《規劃許可證》時,應當依據控制性詳細規劃所提出的規劃條件,其中包括地塊位置、使用性質、開發強度等。而規劃條件中的土地使用性質均以《城鄉規劃用地分類標準》規定的類型為準,在建設用地批準過程中與土地系統采用的土地利用現狀分類不一致。
                    (五)土地出讓合同中的地類信息與銜接
                    《國有建設用地使用權出讓合同》示范文本(GF-2008-2601)中明確要求,國有建設用地使用權出讓合同第五條,“宗地用途按《土地利用現狀分類》(GB/T21010-2007)規定的土地二級類填寫。依據規劃用途可以劃分為不同宗地的,應先行分割成不同的宗地,再按宗地出讓。屬于同一宗地中包含兩種或兩種以上不同用途的,應當寫明各類具體土地用途的出讓年期及各類具體用途土地占宗地的面積比例和空間范圍。”
                    (六)不動產登記中的地類設定
                    《不動產權證書及使用填寫說明》第十一條(用途)中明確指出:“土地按《土地利用現狀分類》填寫二級分類。房屋、構筑物填寫規劃用途。涉及兩種的,用“/”分開(“/”由登記機構自行打。。”其中,土地用途因出讓系統采用的《城鄉規劃用地分類標準》(DB11/996-2013)和不動產登記系統采用的《土地利用現狀分類》(GB/T21010-2007)兩分類標準不統一,用地分類得不到有效銜接,導致不動產登記中出現宗地用途一致而表現形式不同的情況產生。
                    四、北京市的相關實踐
                    (一)北京市執行的用地分類標準
                    目前,北京市現行城鄉規劃用地分類依據《城鄉規劃用地分類標準》(DB11/996-2013)。北京市土地利用現狀分類依據《土地利用現狀分類》(GBT 21010-2017)。
                    按照建設項目審批流程,北京市在土地出讓工作中根據規劃條件即參照北京市《城鄉規劃用地分類標準》(DB11/996-2013)來填寫,并且將補充協議中的第五條進一步明確為“出讓宗地規劃用途”。當規劃用途與現狀分類不一致時,需要根據實際情況將規劃用途轉化為現狀分類。
                    北京市不動產登記中土地用途主要參照出讓合同確定。
                    (二)編制《北京市城鄉規劃與土地利用用地分類對應指南(試行)》,明確地類轉換關系
                    原北京市規劃和國土資源管理委員會為規范北京市城鄉規劃與土地利用用地分類對應關系,解決現行的《城鄉規劃用地分類標準》(DB11/996-2013)與《土地利用現狀分類》(GB/T 21010-2017)在實際使用過程中的銜接問題,保障北京市城鄉規劃與土地利用規劃的編制、管理及不動產登記工作順利開展,指導和規范城鄉規劃與國土資源管理相關工作,組織編制了《北京市城鄉規劃與土地利用用地分類對應指南(試行)》。指南適用于北京市市域范圍內各類城鄉規劃與土地利用規劃的編制、管理及不動產登記工作。本著對應“最細地類、尊重國家標準、適應北京地域特色”的三個原則,根據北京市城鄉規劃與土地利用用地分類的特點,并參考北京市規劃編制、管理和不動產登記的實際情況,進一步對應了北京市城鄉用地分類與土地利用現狀分類地類認定,旨在地方標準層面明確用地對應關系,便于日常規劃編制、管理和權籍登記工作。
                    (三)目前仍存在的問題
                    1. 兩套分類體系無法適應機構改革后的管理要求
                    《城鄉規劃用地分類標準》是原北京市首都規劃委員會在城鄉統籌的基礎上,考慮到與土地利用現狀的用地分類標準相互協調!锻恋乩矛F狀分類》也是在與城市規劃相協調的基礎上編制,然而由于修訂工作的不同步,依然沒有達到良好的銜接。例如,北京市《城鄉規劃用地分類標準》參照的是2007版土地利用現狀用地分類標準,而土地利用現狀分類目前執行的是2017年版本,編制部門的相互獨立,缺乏必要的溝通配合,用地分類標準協調方面仍需加強。
                    2016年原北京市規劃和國土資源管理委員為成立。雖然,2018年原北京市規劃和國土資源管理委員會為解決現行的《城鄉規劃用地分類標準》(DB11/996-2013)與《土地利用現狀分類》(GB/T 21010-2007)在實際使用過程中的銜接問題,組織編制了《北京市城鄉規劃與土地利用用地分類對應指南(試行)》,解決了不同分類對應間的普遍關系。但這只是機構改革過渡期間為解決實際問題而開展的應急管理手段,沒有從根本上解決“多規合一”后土地用地標準不統一的問題。因此,需要統一兩套分類體系以適應當前北京市規劃與自然資源統一管理的需求。
                    2.用地分類“一對多”、“多對一”、“交叉對應”等問題依舊存在
                    由于規劃用地分類與土地利用現狀分類的目標、層級和重點不同,導致不同用地分類體系名詞概念的內涵及外延不一致。因此,參與對應的城鄉規劃用地分類與土地利用現狀分類的深度存在較大差異,劃分邏輯不同也導致不同分類對應存在難點,造成指南中“一對多”“多對一”“多對多”的現象普遍存在,增加了地類對應的復雜性。主要包括以下幾種情況:
                     (1)土地利用現狀分類的二級類和城鄉規劃用地分類存在地類名稱相似但地類含義不同的情況。例如,城鄉規劃用地中A3教育科研用地與土地利用現狀分類(2007)二級類中083科教用地名稱相似;但在對應中發現, 城鄉規劃用地中教育科研用地含義中包含部隊科研院校,而二級類中該類用地則被包含在091軍事設施用地的含義中。這就形成“規劃用地分類”教育科研用地與“土地利用現狀分類”科教用地、軍事用地在用地名稱上交叉對應現象的出現。相似的地類名稱會造成數據使用者的主觀誤解,形成數據錯誤,也會導致地類對應存在交叉和重復。
                     (2)土地利用現狀分類的二級類和城鄉規劃用地分類存在用途描述上的交叉對應。例如,城鄉規劃用地F1住宅混合公建用地(以居住建筑為主導、兼容公共建筑的混合用地)、F2公建混合住宅用地(以公共建筑為主導,兼容居住建筑的混合用地),既可以對應土地利用現狀(2007)二級分類中的071城鎮住宅用地,也可以對應商服用地和公共管理與公共服務用地(包括051批發零售用地、052住宿餐飲用地、053商務金融用地、054其他商服用地、081機關團體用地、082新聞出版用地、083科教用地、084醫衛慈善用地、085文體娛樂用地、086公共設施用地)。F81綠隔產業用地和P保護區用地為政策導向型用地,均可對應土地利用現狀分類中的051批發零售用地、051批發零售用地、052住宿餐飲用地、053商務金融用地、054其他商服用地。
                    (3)土地利用現狀分類的二級類和城鄉規劃用地分類存在不同屬性地類交叉對應。例如,土地利用現狀分類(2007)中,05商服用地的界定原則為以市場配置方式取得且主要用于商業、服務業的土地,08公共管理與公共服務用地指不以盈利為目的且通過非市場配置的公共管理、服務設施用地。城鄉規劃用地分類中,A類用地,如A1行政辦公用地、A2文化設施用地等為公益性用地;B類用地,如B1商業用地、B2商務用地等為經營性用地。因此,規劃分類中的A類公益性用地和B類經營性用地兩類不同屬性用地,分別與現狀分類中的08公共管理與公共服務用地和05商服用地一致。在兩規地類對應中,實際中存在不同屬性地類交叉對應的情況。按照地類定義,規劃用地分類B22藝術傳媒用地同時對應土地利用現狀分類053商務金融用地、082新聞出版用地、085文化娛樂用地。
                    (四)落實北京總規需要深化細化用地分類
                    2017年2月,習近平總書記視察北京工作時提出,北京城市規劃要深入思考“建設一個什么樣的首都,怎樣建設首都”的問題。此后《北京城市總體規劃(2016年-2035年)》提出了全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的北京城市戰略定位。新定位下,北京應有序疏解非首都功能、減量發展、嚴控建設總量,著力提升城市品質和生態水平,加快國家服務業擴大開放綜合示范區和中國(北京)自由貿易試驗區建設,推進高精尖產業引領和“三城一區”(即中關村科學城、懷柔科學城、未來科技城、北京經濟技術開發區)建設。
                    1.減量發展下存量用地的用途調整及功能轉換需求迫切
                     在北京減量雙控發展的背景下,優化存量土地資源配置,城鎮低效用地再開發將逐步成為城市建設的重要內容。但目前規劃領域還遠未為這一轉變做好充分準備,相應的規劃理論、技術體系也存在空缺,F有供地管理制度主要面向新增建設用地,在供地流程、技術要求等方面,尚未體現存量用地再利用的特點和需求。亟待完善土地出讓環節中對存量用地出讓的理論和技術的探索創新,其中以存量用地的用途調整與功能轉換中存在的問題最為突出。
                     當前在存量土地用途轉換中,北京市鼓勵歷史建筑調整為博物館、公園等公共文化設施,工業、倉儲、批發市場等用地調整為學前教育、養老設施,各類非居住建筑調整為體育健身、劇場影院、圖書館、博物館等公共文化設施和醫療設施等。但由于部分用地的規劃用地分類與現狀分類無法直接對應,難以準確判定其出讓方式,直接影響政府收益和出讓年限的界定。
                    2.新產業新業態發展需要細化用地分類
                    “科技創新中心”是北京四大城市戰略定位之一,近年來北京市重點發展新一代信息技術、生物與健康、科技服務等產業,新產業新業態不斷涌現。對于國家與北京市支持發展的新產業、新業態項目用地,符合《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》(國土資規〔2015〕5號),可以按照相關規定確定土地用途。對現行國家標準分類中沒有明確定義的新產業、新業態類型,市、區規劃和自然資源委員會可按照國土資規〔2015〕5號文件規定,結合土地供應政策要求和當地產業發展實際需要,商同級產業主管部門提出規劃用途的建議意見。由于沒有統一的用途分類,目前在土地供應中只能“一事一議”,增加了供地的成本。
                    3.復合功能的土地利用對地類和規劃條件設定提出了新的要求
                    當前,北京市土地利用及其承載的建筑空間功能組合朝著愈發綜合化、交叉化的方向發展。交叉的土地使用發生于城市各個功能區,涉及從城市到地塊的各個尺度,例如“北京城市副中心”、“麗澤商務區”以及部分首都核心區的街區設計理念均以混合和復合為主。這對以地塊為基本單位的用地性質管控形成很大挑戰,其用地相互穿插、邊界模糊且不規整,通過細分地塊分別控制用地性質的操作難度很大,即使援引兼容性規定,也存在兼容用地的比例和位置難以把握的問題。同樣,垂直空間上土地復合利用也存在對應土地現狀分類的平面化分類不相適應,在規劃條件中對于功能混合度范圍缺少詳細界定。
                    4.地上地下空間綜合利用需要深化地類研究
                    目前我國與地下空間分類相關的標準和規范停留于工程建設層面,分類多以設施用途為視角,存在著于用地分類不統一、相互不兼容、覆蓋面有限、難以適應城市地下空間規劃需求等問題,這都使得城市地下空間的規劃、設計、研究和實施等都面臨著無專門分類標準和技術規范的尷尬境地。尤其是,地下空間在現有規劃、利用現狀分類體系中缺位或者不夠細化,幾乎無相對應的條目。
                    在北京建設用地減量化發展的導向下,發展地下空間將成為未來城市發展的一種選擇。而地下空間在規劃條件設定上仍然較為薄弱,對地下空間的允許建設范圍、開發強度、空間安全以及地上和地下的協調等方面涉略較少,地下空間缺乏指導性規劃方向與約束,極易導致后續監管無據可依,難以保障及界定使用者權益。伴隨著現階段城市地下空間專項規劃的廣泛開展、編制要求的不斷提高以及規劃內容的不斷深化細化,專門分類標準的缺失給城市地下空間規劃的編制、土地出讓界定和不動產登記等各個方面帶來了顯著的負面影響,關于建立普適化的分類標準需求日益迫切。
                    五、新形勢下對用地分類的需求及工作建議
                    (一)新形勢下對用地分類的需求
                    當前優化存量土地資源配置,城鎮低效用地再開發將逐步成為城市建設的重要內容,減量發展下存量用地的用途調整及功能轉換、新產業新業態發展、復合功能的土地利用對地類和規劃條件設定、地上地下空間綜合利用都需要新一步規范用地分類。
                    (二)工作建議
                    1.進一步梳理社會經濟發展的用地分類新需求,細化現有建設用地類型
                    結合《國民經濟行業分類和代碼表》與產業發展特點,對國家支持發展的新產業、新業態建設項目,結合產業功能和用地分類,采取負面清單形式,明確不適用于用地分類的產業類型,為新產業新業態用地保障留出彈性。同時,針對可能會產生的不明確的土地用途預留產業用地細分端口,各地可經論證提出新業態項目土地用途,不斷納入到全國統一制定的建設用地供應分類體系中。
                    2.研究建立建設用地供應分類標準
                    規范建設用地調查、規劃、審批、供應、執法、統計、登記以及信息化管理各環節的用地分類,結合現有對應指南進行維度區分與補充。其中,若內涵一致,則統一名詞,若不一致,則建立對照關系表;對用途相近、沒有布局管制要求或用途間轉換不需嚴格區別、無特別附加條件的,則不再細分用地類型。將各個建設用地分類體系標準統一,用于指導土地供應工作。
                    3.增強土地供應和用途轉換的靈活性
                    對土地供應分類標準未作明確規定的用地類型,研究制定地類確認原則、程序和機制,并明確用地報批審查機制,用于實施土地供應和不動產登記,增強標準的適用性。在土地使用年期內,建議可采用土地利用負面清單的方式給予土地使用權人在一定權限內改變土地用途的靈活性。例如商業零售用地變為餐飲娛樂用地,工業用地變為文化創意產業用地,辦公用地變為文化教育用地。制定用途轉換審批程序規則,精簡辦事流程,為活躍市場、優化營商環境創造條件。
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