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            國有農場農用地價格評估技術探討——以河北省國營沽源牧場為例

            來源: 日期:2021-09-06 09:21:32
            張顯勝 李國偉 楊宏林 張寅
            (北京國土聯房地產評估中心有限公司  北京 100081)
            摘要 國有農場農用地價格評估情況復雜、難度比較大,對估價的專業技術性要求高。本文首先分析探討國有農場農用地特點、農用地價格特征,然后提出農用地價格評估技術要點,最后以國營沽源牧場為例進行實證研究,力求為估價人員評估國有農場農用地價格提供參考,以期助力國有農用地使用制度改革。
            關鍵詞 國有農場農用地;價格特征;評估技術要點;國營沽源牧
                    一、引言
                    2015年中共中央 國務院一號文《關于加大改革創新力度,加快農業現代化建設的若干意見》(中發〔2015〕1號),明確提出加快農墾改革發展的要求。之后,《中共中央 國務院關于進一步推進農墾改革發展的意見》(中發〔2015〕33號),指出農墾改革要以推進墾區集團化、農場企業化改革為主線。在創新土地管理方式上,推動農墾土地資源資產化和資本化,農墾企業改革改制中涉及的國有農用地,可按需要采取國有土地使用權出讓、租賃、作價(出資)入股和保留劃撥用地等方式處置。2016年底,國務院印發《國務院關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》(國發〔2016〕82號),提出要完善國有土地資源有償使用制度。探索建立國有農用地有償使用制度。隨后,國土資源部等八部委聯合發布《關于擴大國有土地有償使用范圍的意見》(國土資規〔2016〕20號),要求規范推進國有農用地使用制度改革。加強農用地價格評估與管理,顯化維護國有農用地資產。從上述一系列文件中可以看出,研究探討國有農場農用地的特殊性,準確有效地評估國有農場農用地價格,對于推進國有農用地使用制度改革,避免國有農用地資產流失顯得意義重大和迫切。
                    二、國有農場農用地特點
                    根據“第二次全國土地調查”成果和中國農墾統計年鑒數據,國有農用地與全國農用地之比為43.08%,農墾農用地與國有農用地之比為12.5%。國有農場農用地概括起來有如下五個特點:
                    (一)權屬方面
                    國有農場農用地權屬關系復雜!睹穹ǖ洹贰锻恋毓芾矸ā穼修r用地所有權以及用益物權的承包經營權有明確規定!睹穹ǖ洹返诙偎氖艞l規定,法律規定屬于國家所有的農村和城市郊區的土地,屬于國家所有。第三百三十條規定,國家所有由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其它用于農業的土地,依法實行土地承包經營制度!锻恋毓芾矸ā返谑龡l規定,國家所有依法用于農業的土地可以由單位和個人承包經營,從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。但是,《民法典》《土地管理法》未對國有農用地使用權做出規定。國土資源部等八部委《關于擴大國有土地有償使用范圍的意見》(國土資規〔2016〕20號)第三條規定,農墾企業改革改制中涉及的國有農用地,國家以劃撥方式處置的,使用權人可以承包租賃;國家以出讓、作價出資或者入股、授權經營方式處置的,考慮農業生產經營特點,合理確定使用年限,最高使用年限不得超過50年,在使用期內,使用權人可以承包經營、轉讓、出租、抵押。依據國土資規〔2016〕20號文,國有農用地既可以設定承包經營權,也可以設定國有農用地使用權。這樣就會產生以下疑問,國有農用地承包經營權和國有農用地使用權是什么關系?國有農場農用地價格評估中土地權利類型的設定是設定承包經營權還是設定使用權?
                    (二)利用類型方面
                    國有農場農用地土地利用呈多樣性。依據《土地利用現狀分類》(GB/T 2010-2017),農用地利用類型有耕地、園地、林地、草地、道路、水庫水面、坑塘水面、溝渠、田坎、設施農用地等,其中耕地、園地、林地、草地又有多個二級類。通常,一個國有農場既有耕地,又有林地和草地。目前,多數國有農場耕地不是主要土地利用類型。這也就是說,在國有農場農用地價格評估中,我們面對的一般不是單一地類的價格評估,而是多個地類的價格評估。
                    (三)開發程度方面
                    國有農場農用地由于有國家及省區的專項資金投入、補助補貼以及農場自身配套改造資金支持,在開發程度方面,明顯高于同一區域集體農用地。農用地的開發主要是指基本設施建設,包括灌溉、排水、電力設施建設,修建田間道路,土地歸并與平整,構建防護林帶等。集體農用地與國有農場農用地的差距,主要表現在灌溉、排水設施及田間道路上。
                    (四)生產經營方面
                     國有農場農用地生產經營主體是國有農場,集體農用地生產經營主體是農戶。
                    目前,大多數國有農場已經實行現代企業管理制度,與農戶相比,他們在政策支持、資金投入、農產品銷售、農業科技創新等方面占據明顯優勢。國有農場已基本實現規;、機械化生產,經營效益總體較好。
                    (五)空間分布方面
                    國有農場農用地分布呈現分散、零亂、不連續特點。究其原因,主要有三個方面,其一,由于歷史原因,我國國有農場普遍存在農場辦社會問題,通常一個國有農場就是一個相對獨立的行政單位。因為要具有社會職能,勢必要在農場內進行必要的配套公共設施建設,這些建設要占用部分農用地,客觀上會分割原來成片的農用地。其二,國有農場發展二、三產業,興辦各類企業,企業項目的落地會占用部分農用地,也會分割原本成片的農用地。其三,實施農業生產結構調整、退耕還林、生態環境治理等措施,部分耕地會被改造成設施農用地、園地、林地、濕地等,原來單一的土地利用模式就會被打破。
                    三、國有農場農用地價格特征
                    (一)價格類型
                    從農用地價格發揮的作用來看,農用地價格主要有三類,經濟價格、補償價格和資源價格。農用地的經濟價格是指農用地對于人和社會在經濟上的意義,服務于人們的經濟活動。農用地的補償價格主要是指農用地被征收征用,原農用地權利人應獲得的補償。農用地的資源價格應該是農用地經濟價格、社會價格和生態價格之和。國有農場農用地的承包租賃、出讓、作價出資或者入股、授權經營等,屬于經濟活動范疇,所以,通常的國有農場農用地價格應該是農用地的經濟價格。
                    (二)市場特征
                    一般來講,市場特征分為公開市場條件下形成的客觀價格和特定市場條件下形成的市場關聯各方可接受的價格。從國有農場農用地一級市場來看,當前,國有農場農用地使用權有償使用還局限于農墾系統的范圍,覆蓋面沒有完全到位,制度也不健全,可以說市場在資源配置中的決定作用遠沒有得到充分發揮。從國有農場農用地二級市場來看,目前,二級市場交易機制尚需建立健全,二級市場交易平臺還要完善,交易規則有待規范。因此,當前,我國的國有農場農用地價格應該是特定市場條件下的價格。
                    (三)年期特征
                    地價年期須依法依規,考慮權利類型、具體評估目的和合同約定等確定!睹穹ǖ洹返332條、《土地管理法》第13條規定,耕地的承包期為三十年,草地的承包期為三十年至五十年,林地的承包期為三十年至七十年!蛾P于擴大國有土地有償使用范圍的意見》(國土資規〔2016〕20號)規定國有農用地的最高使用年限不得超過50年。因為民法典的法律地位要遠高于國土資規〔2016〕20號文,國有農場農用地的使用年期應該依據《民法典》第332條確定。
                    (四)成果表達
                    國有農場農用地一般都有二個以上一級地類,不同類型的農用地,地價影響因素差別很大,國有農場農用地價格要按不同地類分別評估。因此,國有農場農用地估價結果,除總地價外,還應有各類農用地地價。也就是說,國有農場農用地價格評估成果不是簡單一個價格,而應是一個價格系列。在進行國有農場農用地價格水平分析和平衡時,我們既要進行總地價的比較,更要進行各地類價格的對比。
                    (五)地價水平
                    與國有農場農用地價格相關聯的地價有集體農用地價格、國有建設用地價格和征地區片綜合地價。同一供需圈內,國有農場農用地價格要高于集體農用地價格,但要低于國有建設用地價格。從價格成本構成的角度看,正常情況下,國有農場農用地價格要高于征地區片綜合地價。
                    四、國有農場農用地價格評估技術要點
                    (一)影響因素分析
                    國有農場耕地影響因素應重點關注土壤條件、灌排水設施、耕作便利度、田塊規整程度、交通條件等。國有農場林地影響因素應重點關注立地條件、運輸條件、林業設施狀況等。國有農場草地影響因素應重點關注水資源狀況、土壤沙化程度、交通條件等。國有農場園地影響因素應重點關注地形地貌、獨特的氣候和土壤條件、距城鎮遠近、道路狀況等。
                    (二)技術路線及評估方法
                    國有農場農用地宗地數量多,分布范圍廣,不宜逐宗評估。宜在分析農用地價格影響因素的基礎上,將土地條件相近或使用價值相當的農用地劃歸同一均質區片,利用土地收益、土地交易等資料,測算出各均質區片農用地地價,建立修正體系,進而測算出各宗農用地價格。國有農場農用地價格的評估方法應優先使用收益還原法和成本逼近法。條件具備情況下,也可選用市場比較法或基準地價系數修正法。評分估價法的基本原理是從研究農用地質量和農用地市場入手,尋找質量與價格的關聯度,進而得到農用地價格,它適用于批量農用地價格評估。
                    (三)均質區片劃定
                    國有農場農用地均質區片可分地類或綜合劃定,如有二個及以上一級地類應進行分類劃定,技術方法宜采用多因素綜合評價法。一般情況下,均質區片規模在滿足農用地質量和價格水平基本相同條件下,采用農用地產權邊界或自然物邊界確定。如果在均質條件下確定的區片規模過大,可以考慮對均質區片依據自然條件和種植制度進行適當分割。
                     (四)地價內涵界定
                     當前,國有農場農用地價格的評估目的主要是為農墾改革服務,權利類型應設定為國有農用地使用權,權利性質為出讓或劃撥。土地用途,根據《土地利用現狀分類》(GB/T21010-2017) 一、二級分類據實設定,一般為耕地、園地、林地、牧草地、其他農用地等。根據《民法典》相關規定,耕地使用年期可設定為30年,草地為30年至50年,林地為30年至70年。國有農場農用地價格的基準日設定應考慮農業生產周期及市場條件,一般應設定在年頭或年終,不宜設定在年中。耕作制度可根據《農用地分等規程》(GB/T 28407-2012)相關規定,同時考慮當地大宗農作物種植實際情況設定。
                    (五)地價測算
                    1.采用收益還原法測算時,國有農用地的承包、轉包租金不宜作為農用地的收益,當地農業補貼及相關補貼應納入年總收益,但不可持續的補貼不應計入。國有農場已基本實現企業化、規;a,國有農用地年純收益等于年總收益減去年總費用和國有農場年客觀經營利潤。土地還原率一般可采用安全利率加風險調整值方法確定,國有農場農業的風險要低于集體農業。但要注意農業生產風險高,農業項目投資回報低的特點。
                    2.采用成本逼近法測算時,土地取得費可直接利用征地區片綜合地價資料。耕地占用稅等不應計入各項稅費。開發成本應綜合考慮當地農用地開發整理項目實際成本和有關部門制定的農用地開發整理預算標準等確定。利息計算應注意相關領域金融優惠政策。增值收益的確定主要考慮權利類型改變及開發投入帶來的客觀增值。
                    3.采用市場比較法測算時,應關注土地權利類型,不能把國有農用地使用權和國有農用地經營權混為一談。優先選擇同類型國有農用地交易實例,一般不考慮集體農用地交易實例。比較因素的選擇應體現國有農場農用地的特點。
                    4.采用基準地價系數修正法時,應關注基準地價內涵,估價期日距基準地價的期日時間等。修正系數的選取應有充分依據和確定過程。
                    (六)地價確定
                    國有農場農用地價格確定應注意以下幾點:1.以實際數據測算的結果為主,以比較、修正的結果為輔。2.體現國有農場農用地地價管理政策。3.要進行地價水平協調與銜接。
                    五、實證研究
                    (一)基本情況
                    國營沽源牧場位于河北省張家口市壩上地區最北部,屬內蒙古高原東南邊緣地帶。與內蒙古自治區的太仆寺旗、正藍旗、多倫縣接壤;南與沽源縣二道渠、閃電河、平定堡、高山堡四鄉相連,總面積267平方公里。該區域氣候屬高寒大陸性季風氣候,其特點是雨熱同期,四季分明,春季干燥多風,夏季降水集中,秋季天高氣爽,冬季寒冷少雪,風沙大。地勢平坦,具有舒緩丘陵、波狀高原的地貌。牧場下轄4個管理處,16個居委會,23個自然村。2019年末,全區總人口數6957人。2019年生產總值達到115283萬元。根據全國第二次土地調查數據統計資料,牧場有耕地80.5637平方公里,草地79.4092平方公里,林地34.1492平方公里。
                    1955年3月,經國家計劃經濟委員會批準建立河北省國營沽源牧場。2003年6月,改制為“張家口市塞北管理區”,同時掛“河北省國營沽源牧場”和“高效畜牧業示范基地”二塊牌子。按照中央深化農墾改革指導意見,2017年5月啟動沽源牧場農墾改革,2019年9月由河北省國營沽源牧場出資成立河北塞北農墾農業發展集團,下設7個二級公司,5個三級公司。2019年國營沽源牧場基本完成國有土地確權登記發證工作。
                    (二)資料調查與收集
                    本次評估調查與收集的資料如下:
                    1.牧場基本情況資料:(1)牧場介紹情況資料及產權人營業執照;(2)牧場地形圖、現狀土地利用圖、坡度圖、遙感影像圖;(3)近三年牧場會計報表審計報告。
                    2.牧場規劃資料:現行土地利用規劃成果等。
                    3.牧場氣候水文資料:(1)氣候資源調查成果和區劃資料;(2)地下水數據;(3)地表水數據;(4)灌溉水情況;(5)農田水利基本建設情況。
                    4.牧場土壤資料:(1)土壤資料;(2)耕地地力評價資料。
                    5.牧場交通條件資料:(1)路網資料;(2)主要道路相關情況。
                    6.牧場環境狀況資料:牧區環境評價成果。
                    7.牧場社會經濟統計資料:(1)社會經濟資料(近三年)。包括人口規模、產值、主要農作物播種面積等;(2)農用地補貼和國家補償情況資料;(3)當地農作物市場價格資料。
                    8.國有農用地資料:(1)不動產權證書等權屬文件;(2)近三年耕地、林地和草地投入—產出資料;(3)農用地出租、承包、轉包、抵押資料。(4)近五年牧場耕地、林地和草地價值評估報告。林地、草地資源資產數量質量調查報告。
                    9.當地農用地分等定級與征地區片綜合地價資料等。
                    (三)技術路線與估價方法
                    本次評估的技術路線:首先,根據農用地土地條件劃分農用地均質區片,隨機抽取足夠數量的宗地作為樣點;然后求取各類樣點宗地地價,把各類樣點宗地地價修正成為地價內涵條件下的正常地價;再次,檢驗各類樣點,采用簡單算術平均法分別求取各地類均質區片地價;最后,利用區片價和區片價修正系數表等,對估價對象的特殊條件等與其所處區域的平均條件相比較,并對照修正系數表選取相應的修正系數對均質區片地價進行修正,進而求取各宗地于估價期日的價格。本次估價采用的估價方法為收益還原法和成本逼近法。
                    (四)地價內涵界定
                    表1:地價內涵界定表 
                    (五)主要估價參數確定
                    1.收益還原法
                    (1)農產品售價、畝產量等
                    依據市場調查及樣點調查價格分別得到耕地、草地、林地農產品售價、產量與生產費用數據。詳見下表2至11。耕地小范圍階段性試點補貼未納入收入范疇,草地無政策性補貼,林地根據《中央財政森林生態效益補償基金》(財農〔2009〕381號),政策性補貼取2.28元/畝·年。
                    表2:耕地農產品售價情況表
                    表3:耕地各農產品產量情況表
                    表4:耕地農作物種植年總費用表
                    表5:草地產品售價情況表
                    表6:草產品產量情況表
                    表7:草產品生產年總費用表
                    表8:林下養殖與種植產品售價情況表
                    表9:林下養殖與種植產量情況表
                    表10:林下養殖年總費用表
                    表11:林下種植產品生產年總費用表
                    (2)土地還原利率
                    土地還原利率采用安全利率加風險調整值法確定,即土地還原率=安全利率+風險調整值。安全利率選用估價期日中國人民銀行金融機構人民幣存款基準利率1.5%。經調查,2011-2019年度張家口市糧食、蔬菜總產量年平均增長率分別為1.98%、-0.08%,結合當地農用地市場狀況等其它情況,確定耕地、草地、林地風險調整值依次為2.7%、2.5%和2.1%。最終確定耕地、草地、林地土地還原利率依次為4.2%、4%和3.6%。
                    (3)農業經營利潤率
                    查閱委托方提供的2018-2020年度審計報告,參考國務院國資委考核分配局編制的《企業績效評價標準值》(2020)之農業(全行業)營業利潤率平均值,考慮農用地的地類、經營方式等,綜合確定耕地與草地經營利潤率均為4%,林地(公益林)經營利潤率取0%。
                    2.成本逼近法
                    (1)土地取得費
                    土地取得費包括征地費與被征地職工社會保障費。征地費通常包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。根據《河北省人民政府關于完善征地區片綜合地價標準的通知》(冀政發〔2020〕5號)相關規定,估價對象所處征地區片的區片綜合地價為38800元/畝,折合58.20元/平方米。青苗補償費一般可按當地年產值的一半來確定,通常為5-7元/平方米。于估價期日,估價對象按無青苗補償計,此項費用取0。估價對象按無地上物進行計,此項費用取0。參考沽源縣征地案例,并結合估價對象實際情況,確定被征地職工社會保障費按征地區片綜合地價的10%計取,確定被征地職工養老保障費為5.82元/平方米。土地取得費合計為64.02元/平方米。
                    (2)農用地開發費
                    根據牧場近年農業綜合開發項目工程量與投資費用、高標準農田建設項目等費用資料,整理得到估價對象所在區域耕地基本設施開發費數據,灌溉設施1242元/畝,排水設施29元/畝,田間道路117元/畝,土地平整60元/畝,農田輸配電35元/畝,農田防護林帶23元/畝。根據牧場近年小流域治理項目、生態綜合治理項目等費用資料,整理得到估價對象所在區域草地與林地基本設施建設費用,道路34元/畝,圍欄25元/畝。
                    (3)相關稅費
                    根據財政部發布的《關于取消、停征和免征一批行政事業性收費的通知》(財稅〔2014〕101號),征地管理費已取消,該項費用取0?紤]到估價對象征收前后耕地用途不變,耕地占用稅、耕地開墾費均取0。草地與林地無耕地占用稅、耕地開墾費。結合估價對象實際情況,服務性收費及其他按征地費的1%計取。相關稅費合計為0.582元/平方米。
                    (4)利息率、利潤率
                    調查估價對象所在區域土地整理和土地復墾等情況,結合估價對象利用類型、地塊大小及開發難度等,確定耕地、草地、林地開發周期分別為1.0.5.0.5年。一年資金利息率與半年資金利息率分別取估價期日中國人民銀行1年期、半年期貸款利率,均為4.35%。設定農用地取得費為一次性投入,農用地開發費為在開發期內均勻投入。通過對估價對象所在地區經濟環境、開發農用地的利用類型和開發周期等方面調查,確定耕地、草地、林地投資利潤率分別為10%、9%、8%、8%。
                    (5)土地增值收益率
                    參考《自然資源部辦公廳關于印發<劃撥國有建設用地使用權地價評估指導意見>的通知》,劃撥國有農用地使用權價格評估不考慮土地增值收益。根據估價對象所處區域經濟環境、資金投入、利用類型等情況,確定耕地、草地、林地出讓國有農用地使用權土地增值收益率分別為12%、10%、10%、8%。
                    (六)結果與分析
                    1.估價結果
                    基于均質區片價,根據估價對象各宗地的實際情況確定修正系數,最終得出估價對象各宗地的地價。即:宗地地價=對應的均質區片地價×因素修正系數之積。
                    表12:估價結果一覽表
                    2.結果分析
                    (1)從權利性質來看,出讓使用權價格大于劃撥使用權價格,但總體上兩者價格相差不大。兩者差值與其對應劃撥國有農用地使用權價格比值,耕地、草地、林地依次分別在2%-4%、6%-8%、3%-12%范圍之內。分地類來看,耕地價格最高、林地價格最低,草地價格介于兩者之間。耕地、草地、林地平均價格比依次為1:0.7:0.4。同一地類中,耕地中的水澆地比旱地價格高42%,相差較大。這主要是由于土地利用狀況、農田基本設施等因素差異造成的?绲仡愊啾,耕地中的旱地與草地中的人工牧草地價格相差較小。這與二類地土地利用具有相似性相吻合。
                    (2)案例地價與當地征地區片綜合地價相比,耕地價格高于征地區片綜合地價,其中,旱地價格略高于征地區片綜合地價,與征地區片綜合地價相近。草地與林地價格均低于征地區片綜合地價。
                    (3)本次評估也存在一定局限性。例如,因牧場未能提供、估價人員也未能調查收集到估價對象所在區域農業發展規劃資料,耕作制度只能按近年實際種植情況進行設定,公益林地價測算除考慮林下經濟和政府補貼外,是否還有其它情況要考慮等,這些有待進一步探討。
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